Что такое государственный бюджет? Комуи зачем - кроме самих государственных чиновников- он нужен? Что случилось с бюджетной системойРоссии с переходом к рыночным реформам? По чемузначительные секторы народного хозяйства и люди,получающие зарплату из бюджета,"бюджетники", оказались сегодня в довольноплачевном состоянии, как, впрочем, и всеостальные? Докторэкономических наук И. ОСАДЧАЯ. Зачем нужен государственный бюджет?

Если "человека с улицы"спросить: "Что такое государство?" -вероятно, он прежде всего скажет, что это страна,народ, ее населяющий, ее правители и законы,определяющие жизнь этого народа. И в общем онбудет прав. Но с точки зрения экономиста и тогомеханизма, который конструирует экономическуюжизнь страны, государство - это прежде всего егобюджетная система. Ведь государство, по сутидела, мощный насос, перекачивающий средства изодних секторов экономики в другие - в целях их поддержания и развития.Таким насосом и является бюджетная система. Она,как всякая система счетоводства, имеет двестороны - сторону доходов и сторону расходов.

Если первая состоит изразличных налогов и сборов, то втораяпредставляет собой целый спектр расходов,направляемых в оборону, социальную сферу, науку,культуру, образование, здравоохранение, а также вразвитие отдельных отраслей производства, еслиони настолько важны, что требуютгосударственного субсидирования. В итогеоказывается, что доходы значительной частинаселения страны зависят от расходовгосударства, от того, насколько они велики инасколько справедливо и эффективнораспределяются и используются.

Однако государство не можетрасходовать больше, чем оно получает в виденалогов и сборов (хотя, к сожалению, на практикеэто часто нарушается, а потому требуетдополнительного выпуска денег, всякого родазаймов и т. п.). В свою очередь суммы от налогов исборов зависят (если правительства настолькоблагоразумны, чтобы не ограбить свое население ипредприятия подчистую) от развитияпроизводственной сферы, в которой и зарождаютсяпервичные доходы. Чем выше экономическийпотенциал страны, тем больше доходов можно"отдавать" государству без ущерба длядальнейшего роста производства и благосостояниянаселения.

Реформирование российскойэкономики, начавшееся в 1991 году, прежде всего,означало ликвидацию административногопланирования из центра и постепенный переход нарельсы частной предпринимательскойдеятельности, то есть к рыночным методамрегулирования производства и ценообразования.Но одновременно это означало и глубокоереформирование всей бюджетной системыгосударства, в том числе - его налоговой системы,структуры расходов, отношений между центром(федеральным бюджетом) и регионами(региональными и местными бюджетами). Однаконачавшиеся преобразования резко осложнилисьтем, что страна свалилась в глубокийэкономический кризис, который не мог неотразиться на состоянии государственныхфинансов. Резко стали сокращатьсягосударственные доходы и расходы, однако доходысокращались значительно быстрее, чем расходы.Огромный бюджетный дефицит стал и симптомом, ипричиной глубокого бюджетного кризиса, в котороммы пребываем до сих пор.

Прежде чем охарактеризоватьразвитие этой печальной ситуации, назову тепоказатели, которые будут использоваться встатье в дальнейшем. Наша бюджетная статистикасодержит следующие основные показателигосударственных финансов:

Центральный, илифедеральный, бюджет, вокруг которого идутпарламентские битвы. О нем пишут газеты, говоряттелевизионные и радиокомментаторы.

Бюджеты территорий, илирегионов.

Консолидированный бюджет,объединяющий федеральный и территориальныебюджеты.

Внебюджетные фонды (ихвсего одиннадцать), в их числе - пенсионный, фондсоциального страхования, занятости, социальнойподдержки, медицинского страхования, дорожныефонды и прочие. Поскольку отчисления в эти фондыносят обязательный характер, они равносильныналогам. В то же время расходы из этих фондов,особенно из социальных, нельзя не учитывать приопределении общей величины социальных расходов,финансируемых государством.

Нередко используется ещеодин показатель - сводный бюджет, представляющийсобой сумму консолидированного бюджета ивнебюджетных фондов. Он наиболее полно отражаетобщий объем государственных доходов и расходов,а также их долю в совокупном показателеэкономической деятельности страны - валовомвнутреннем продукте (ВВП).

В статье фигурируют восновном показатели консолидированного бюджета(иногда - сводного). Кроме того, все показателидаются не в абсолютных цифрах, а по их отношению впроцентах к валовому внутреннему продукту.

Почему упалидоходы государственного бюджета?

Начнем с истории. До середины80-х годов доходы консолидированного бюджетасоставляли 48-50% ВВП, расходы - примерно 47-49% (такчто имел место даже избыток, или профицит, в 0,5-1%ВВП). Правда, сам бюджет в тот период не имелсамостоятельного экономического значения.Скорее, это был счетный инструментправительства, подчиненный общим задачампланирования экономической системы.

Половинчатые реформы,предпринятые в 80-х годах, снижение на мировомрынке цен на нефть, бурная антиалкогольнаякампания, провозглашенная "политикаускорения" и другие меры привели к тому, чтоуже с 1986 года бюджетные доходы начали быстросокращаться. И это при сохранении прежнихрасходов. К 1991 году, то есть к началу рыночныхреформ, доходы государства составляли лишь 35%ВВП, в то время как расходы, повторяю, остались науровне 51% ВВП.

Крах плановойэкономики, развал Союза, вступление России впериод глубочайшего экономического кризиса, впроцессе которого падение производства шло рукаоб руку с нарастающей инфляцией, привели кдальнейшему сокращению государственных доходов.Если в 1990 году они составляли еще 40% ВВП, то к 1997году достигли 33,4%. Причем особенно резко упалидоходы федерального бюджета, о чем наглядносвидетельствуют следующие цифры.

Что было причиной такогопадения поступлений в бюджет? Прежде всего,кризисное состояние экономики страны и какследствие - резкое сужение налоговой базы, развалналоговой дисциплины и системы сбора налогов. Напротяжении 90-х годов неуклонно росло числопредприятий и организаций, имеющихзадолженность перед бюджетом:если в 1993 году их доля составляла около 20%, то к 1997году она достигла половины.

Однако существующая ныненалоговая система не соответствует той новойструктуре экономики, которая создается в России.Сейчас 50% ВВП производит сфера услуг, но ее доля вналоговых поступлениях значительно ниже. Поданным Минфина, доля, например, банков в доходахбюджетов всех уровней за 1996-1997 годы снизилась с 12до 3,5%. Многочисленные льготы (несмотря нанеоднократные заверения в их отмене) имеютэкспортные отрасли. В результате основнаятяжесть налогов падает на сферу материальногопроизводства, а она как раз очень слаба и требуетподдержки и бережного к себе отношения.

Количеств о налогов в нашейстране огромно: полагают, что число их во всехформах достигает 200 (в американской системе всего10 основных налогов и 4 добавлены в штатах иместных самоуправлениях). Налоги непрерывноменяются.

Нынешняя система высокихналогов на производителя душит не толькоинвестора, но и потребителя - цены на товарырастут. Возник порочный круг: чем больше вводитсяналогов, тем быстрей сокращается производство,пустеет казна, уменьшаются поступления,необходимые для социальной поддержки населения.

По закону налог на прибыльсоставляет 35%. Однако реально, если учитыватьвненалоговые выплаты (отчисления вовнебюджетные фонды, главные из которых -пенсионный и социального страхования), этотналог достигает 80%. Добавьте к этому еще огромныештрафы за неуплату налогов. Налоговое бремя наприбыль предприятия стремятся снизить двумяпутями: выколачиванием налоговых льгот угосударства или уходом в "тень", то естьпутем сокрытия своих доходов. Образовалсяогромный сектор теневой экономики, предприятиякоторой используют все возможности для неуплатыналогов. По некоторым оценкам, теневая экономикадостигает сегодня 40% ВВП. Вывод однозначен:высокие налоги на прибыль не только препятствуютпритоку капитала в промышленность иэкономическому росту, они подрывают налоговуюдисциплину, ухудшают нравственный климатпредпринимательства, заставляя и самогосударство применять чуть ли не военные методыдля сбора налогов.

С 1992 года странаперешла на виды налогов, присущих рыночнойэкономике. Однако по своему структурномураспределению доходная база осталась почтипрежней. Если рассчитать структуру налоговыхпоступлений сводного бюджета, приняв общую ихсумму за 100, то получим следующие данные:

Структура налоговсводного бюджета России в 1995 году (в процентах)

Итак, налог на прибыльобразует четвертую часть налоговых поступленийв бюджет, а вместе с отчислениями в фондсоциального страхования - половину.Индивидуальный подоходный налог составляет лишь7% налоговых поступлений. В то же время в развитыхстранах он превышает четверть всех налоговыхпоступлений, а вот налог на прибыль предприятия,как правило, не превышает 10%. Буквальнозеркальное отражение существующей у насструктуры налогов! Однако подавляющая частьнашего населения настолько еще бедна, апреуспевающее меньшинство настолько не привыклоплатить налоги добровольно, что рассчитывать набыстрое расширение базы индивидуальногоподоходного налога, к сожалению, не приходится.Изменение налоговой структуры в сторонудействительно рыночной требует времени.

Что происходилос государственными расходами

Приспособлениерасходов к снизившемуся уровню доходов казны шлоболезненно. Расходы сокращались (см. таблицу).

Если к началу 90-х годов расходыгосударственного бюджета достигали 50%внутреннего валового продукта, то к концу 90-хгодов они снизились до 36% ВВП. Расходы не толькосократились, но и заметно изменилась ихструктура. Доля государственных расходов в ВВП восновном снизилась за счет резкого сокращениярасходов на оборону и на народное хозяйство. Еслисуммировать эти показатели, то их доля в ВВПупала с 30% в 1990 году до 6,6% в 199 (Я даю эти суммывместе, поскольку до реформы, то есть до 90-х годов,показатели военных расходов - 2,4% в 1980 году и 8,0% в1990-м - не отражали истинных масштабов военныхрасходов; значительная их частьпроходила по различным статьям бюджета напромышленность.)

После резкого сокращениявоенных расходов в 1992 году на их долю теперьприходится около 3% ВВП, а на народное хозяйство -лишь 3,4-3% ВВП. Доля "социально-культурныхуслуг" в ВВП - 16% - осталась прежней. Но не будемзабывать, что вследствие общего падения уровня иВВП, и доходов государства в абсолютных цифрахпроизошло значительное сокращение всехперечисленных статей бюджета, в том числе исоциальных. Более того, падение абсолютногоуровня привело к изменению внутренней структурыэтой сложной статьи, ибо за счет поддержанияминимального уровня жизни пенсионеров и другихкатегорий нуждающихся значительно уменьшилисьдоли расходов по другим статьям так называемого"человеческого капитала" - образование, наука, медицина. Так,например, доля средств на науку систематическиснижалась: в 1991 году - 0,96, в 1995 - 0,32 (в % к ВВП). Вразвитых странах эта доля составляет примерно 2%(это помимо частных фирм, субсидирующих научныеразработки).

За приведеннымицифрами скрывается глубокая драма нашей реформы.С одной стороны, процесс снижения долигосударственных расходов и поступлений - явлениев целом нормальное. Оно отражает переход отполного подчинения финансов обществагосударству к формированию собственнонегосударственного сектора экономики. Однакоснижение доли расходов и налоговых поступленийговорит об огромных трудностях, с которымистолкнулось правительство. В условиях глубокогокризиса и падающих налоговых поступлений неостается свободы для маневра, который быпозволил одновременно снизить налоги напредприятия, дабы стимулировать их рост, и в то жевремя удовлетворить законные требования всехтех секторов экономики и тех из нас, кто зависитот бюджетных расходов.

Бюджетныйдефицит: в чем его опасность

Описанная выше ситуация таила всебе нечто большее, чем просто резкое снижениедоходов и расходов. Дело в том, что с середины 80-хгодов (еще задолго до начала радикальных реформ)государственные расходы стали систематическипревышать доходы. Появился огромный бюджетныйдефицит - тот монстр, который, являясь главнымсимптомом бюджетного кризиса, становится егофактической причиной. В 80-х годах он достигалгигантских размеров, составляя 16-20% ВВП.Особенностью этого дореформенного этапабюджетного кризиса было то, что он развивался вусловиях подавленной инфляции: о существованиибюджетного дефицита знал лишь узкий круг людей.Впервые в самых осторожных цифрах о нем былообъявлено в 1989 году.

А значение его было огромное ипренеприятное. Ведь бюджетный дефицит в тотпериод финансировался исключительно за счетденежной эмиссии, то есть печатания "пустых"денег. Но пока цены были строго фиксированы, онозначал лишь скрытую ("подавленную")инфляцию и внешне проявлялся главным образом внарастании товарных дефицитов (пустые прилавки,"заказы", талоны и прочие атрибуты этогоявления мы еще не забыли). Начало реформ ираскрепощение цен привело к тому, что этотденежный "навес", как снежная лавина,обрушился на едва народившийся, слабый рынок,вызвав бурное раскручиваниеинфляционной спирали.

Главная и неизбежная опасностьбюджетного дефицита - инфляция. Чтобы преодолетьнаиболее острые последствия бюджетного кризиса,требовались решительные действия. Это иприведение в соответствие государственныхрасходов с резко снизившейся базой налоговыхпоступлений, и снижение бюджетного дефицита, исокращение эмиссионного источника егофинансирования. Началась борьба за политику такназываемой финансовой стабилизации, целькоторой - подавление инфляции.

Впервые были использованы всеизвестные рыночные методы. Умеренно жесткая(хотя и не без колебаний) денежно-кредитнаяполитика Центрального банка. Постепенная заменаэмиссионных источников финансирования дефицита(то есть работа печатного станка) внутренними ивнешними займами. Сокращение государственныхрасходов. К 1997 году доля государственных ценныхбумаг - ГКО-ОФЗ в финансировании дефицитавозросла до 52,6%. Эта политика привела к снижениютемпов инфляции и некоторому сокращениюбюджетного дефицита - он снизился до 4%. Казалось,достигнут тот порог, за которым начнетсяэкономический рост.

Однако с конца 1997 года сталиусиливаться новые факторы, еще более обостряющиебюджетный кризис. Иначе говоря, политикафинансовой стабилизации, не дополненнаянеобходимыми шагами, стимулирующими реальныйсектор экономики, имела два негативныхследствия. Дальнейшее падение производства,мощный налоговый пресс, неплатежи, уходэкономики в тень резко сузили налоговую базу.Проблема сбора налогов обострилась до крайности.Особенно это сказалось на федеральном уровне:доходы федерального бюджета снизились в 1998 году(по предварительной оценке) до 9,2%, расходысоставили 14,7%, дефицит - 5,5% ВВП ("Экономика и жизнь" № 6, февраль1999 г., стр. 3). И второе следствие. Один из главныхрычагов денежной стабилизации - финансированиедефицита с помощью займов, по которымвыплачивались высокие процентные ставки, лишилбанковскую систему стимулов вкладывать средствав реальный сектор. Представители зарубежногокапитала (так называемые нерезиденты), которым с1997 года было разрешено покупать ГКО-ОФЗ, не моглиотказаться от искушения выстроить гигантскиеспекулятивные пирамиды. А в основе всегоизложенного лежали растущий государственныйдолг (его доля увеличилась до 44-46% ВВП) и быстронарастающие платежи по его обслуживанию. Врасходах федерального бюджета они увеличились с8% в 1994 году до 30% в 199

Стоило эту пирамидукачнуть - а это сделали начавшийся в странахВостока финансовый кризис, а потом очередноепадение цен на нефть, - как рухнула вся финансоваясистема страны. В одночасье утрачено довериемеждународных кредиторов. Бюджетный кризисвступил в свой новый этап, его можно было быохарактеризовать как этап долгового кризиса.Необходимость выплаты колоссальной внешнейзадолженности и выполнение государствомминимально необходимых функций пофинансированию производства общественных благ иуслуг, а также социальной сферы сделали задачуего преодоления еще более головоломной.



Пятого февраля 1999 годаГосударственная Дума приняла "Бюджет-1999",получивший название "бюджет политическогосогласия". Как высказался один из депутатов:"Когда делят 50 копеек на 100 едоков, предметторга исчезает". По предварительным расчетам,доля федеральных доходов в 1999 году составит 10,9%,расходы - 13,5%, дефицит - 2,5% ВВП. Тяжелая кризиснаяситуация в стране, нерешенные проблемызадолженности и новых кредитов от МВФ (которыепредполагается тут же вернуть в качестве уплатыстарых долгов) заставляют многих сомневаться вреальности и этих показателей.

Бюджетная политикаправительства вновь стоит перед необходимостьюденежной эмиссии со всеми сопутствующими ейбедами: инфляцией, ростом цен, снижением уровняжизни и т. п. Удастся ли правительству найтивыход, стимулируя реальный рост промышленногосектора с помощью более экспансионистскойденежно-кредитной политики Центрального банка,некоторого снижения налогов, а также ряда мер погосударственному стимулированию инвестиций?Среди таких мер, например, создание специальногобанка по государственному финансированиюинвестиций; перестройка банковской системы,ориентирующейся на вложения в реальный сектор, ане в государственные облигации; привлечениецелевых кредитов иностранных банков ииностранных инвесторов. Удастся ли найти выход,покажет время. Но одно ясно: только реальныйэкономический рост, способный расширитьдоходную базу, может стать основойсбалансированного бюджета, который превратитсяв подлинный источник роста общественногоблагосостояния.



Все данные, приводимые в этойтаблице и далее в статье, даются по книгам: М.Дмитриев . "Бюджетная политика в современнойРоссии". М., 1997; "Российский статистическийежегодник. 1998".